A kötvényvásárlások tárgyalása az EKB részéről Mi az eljárás?
Állapot: 2015.01.14. 22:17.
Az EKB előtt folyik az államkötvények EKB általi megvásárlásával kapcsolatos vita. Miről szól az eljárás? A Szövetségi Alkotmánybíróságot kötelezné egy határozat? tagesschau.de válaszol a legfontosabb kérdésekre.
Írta: Christoph Kehlbach és Frank Bräutigam
Miről szól az eljárás?
Az államkötvényeknek az Európai Központi Bank (EKB) általi lehetséges megvásárlásáról van szó. 2012. szeptember 6-án Mario Draghi EKB-elnök megjelent a sajtó előtt Frankfurtban. Bejelentette a "Végleges monetáris tranzakciók" (OMT) nevű programot. Tartalom: Vészhelyzetben az EKB korlátlan mennyiségű államkötvényt vásárol a válság országaitól az úgynevezett "másodlagos piacon", vagyis a pénzügyi piacokon. Ehhez kinyomtatja a szükséges összeget. Ily módon a spekulánsoktól rabolják a padlót a kötvénypiacokon. Az eredmény: csökkenő kamatlábak, amelyekre a válságállamok friss pénzt kaphatnak. Cserébe az államoknak az ESM mentőcsomagjába kellene menniük (amely feltételekhez kapcsolódik, például bizonyos reformok kezeléséhez). A vásárlás korlátlan összegben történhet, így Draghi. Eddig az OMT programot nem alkalmazták.
Milyen összefüggésben tették közzé az EKB 2012-es bejelentését?
2012 nyarán az euró adósságválság a csúcspontján volt. A hangsúly kezdetben az ESM állandó európai mentőalap létrehozására irányult. 2012 júniusában pert indítottak a Szövetségi Alkotmánybíróságnál az ESM-ben való német részvétel ellen. A bírák arra kérték a szövetségi elnököt, hogy addig ne dolgozza ki a csatlakozási okmányt, amíg a kérelmekről legalább sürgősségi eljárásban el nem döntöttek. Az idegesség nagy volt. Nem sikerülne az eurómentés Karlsruhénál? A sürgős döntést szeptember 12-re jelentették be. Néhány nappal korábban Draghi bejelentése az ellentmondásos állampapír-programról. Gyorsan felmerülhet a benyomás: Nem számít, milyen korlátokat követel az ESM-től, kedves német bírók, korlátlan mértékben beavatkozunk a piacokba.
A Szövetségi Alkotmánybíróság az alapeljárás szeptember 12-i, majd későbbi első ítéletében elvben jóváhagyta a német részvételt az ESM-ben. Egy kivétellel: a Szövetségi Alkotmánybíróság véleménye szerint a vitatott OMT-program megsértheti az európai szerződéseket, mert az EKB ezzel túllépné a ráruházott feladatokat. Karlsruhe kizárta ezt a jogi kérdést, és benyújtotta a luxemburgi Európai Bírósághoz.
Miért léphetnek fel az egyes polgárok az EKB intézkedéseivel szemben a bíróságon?
Összesen több mint 11 000 német állampolgár fordult a Szövetségi Alkotmánybíróság elé. Az Európai Bíróság azonban nem tartozik a klasszikus "példához". Aki állampolgárként veszít a szövetségi alkotmánybíróság előtt, egyszerűen nem költözhet Luxemburgba. Egyéni állampolgárként az EB-hez csak a nemzeti bíróságokon keresztül lehet eljutni. Panaszt nyújtanak be ott. Ha az európai jog rendelkezései relevánsak a döntés szempontjából, a nemzeti bíróságoknak a vonatkozó kérdéseket el kell terjeszteniük az EB elé. Ezután Luxemburg dönt az uniós jog megértéséről, és az ügyet visszautalja a nemzeti bírósághoz, amelynek jogerős határozata van. Ez a "beutalási eljárás" az Európai Bírósághoz való eljutás klasszikus módja. Más fontos eljárások, mint például a Google-nél az „elfelejtés joga” vagy az adatok megőrzése, ilyen módon kerültek Luxemburgba.
Melyek a jogi kérdések, amikor az EKB államkötvényeket vásárol?
Az alaptörvény szerint (88. cikk (2) bekezdés) Németország átruházhatja a központi bank feladatait az Európai Központi Bankra, amely független és elkötelezett az árstabilitás elsődleges célja mellett. Az EKB független, így a kormányoknak nincs közvetlen befolyása cselekedeteikre. Természetesen kötik az Európai Szerződések által ráruházott feladatok (119. és azt követő cikkek). Jogi szempontból az a kérdés, hogy az EKB túllépi-e hatáskörét, vagyis tesz-e valamit, amiért az Európai Szerződések alapján nem felelős. Az EKB feladata: Monetáris politika, azzal a céllal, hogy stabil valutát és stabil árakat biztosítson. Ami azonban nem megengedett, az: az EKB általi állami finanszírozás, vagyis az egyes (túladósodott) országok költségvetésének finanszírozása. A kérdés most az: mi esik az államkötvények vásárlásának a másodlagos piacon? Engedélyezett vagy tiltott?
Mik az EKB érvei?
Az EKB képviselői szerint csak a kötvénypiacok zavart egyensúlyára reagálunk rendkívül magas kamatlábak formájában azoknak a válságállamoknak, amelyeknek friss pénzre kell költenie őket. Tehát monetáris politikát folytat. A karlsruhei 2014. februári benyújtási döntés után is az EKB hangsúlyozta, hogy a megbízás keretein belül mozog. Ráadásul sok más államban az a nézet uralkodik, hogy olyan politikai mérlegelési kérdésekről van szó, amelyek bírósági ellenőrzésen kívül esnek.
Mi a Szövetségi Alkotmánybíróság álláspontja?
A Szövetségi Alkotmánybíróság 2014. február 7-i határozatában azzal érvelt, hogy az EKB-nak túllépnie kellene monetáris politikai megbízatását az OMT programmal. Az egyik jelzés az, hogy az EKB csak az egyes tagállamoktól vásárolna államkötvényeket. A monetáris politika általában minden országot egyformán érint. A következő veszélyt is látják: az olyan segélyprogramok, mint az ESM európai mentőcsomag, mennyiségüket tekintve korlátozottak, és a parlamentek itt is ellenőrzési funkciókat látnak el. Ha a független EKB államkötvényeket vásárol, akkor ezek az ellenőrzési mechanizmusok megkerülhetők. Karlsruhe azonban nyitva hagy egy "hátsó ajtót" is. Az EKB döntése nem lehet kifogásolható, ha bizonyos korlátokat rögzítenek. Példaként a bíróság a hajvágás vagy az államkötvények vásárlásának kizárását csak korlátozott összegben említi.
Miért függesztette fel Karlsruhe az eljárást, és terjesztette az Európai Bíróság elé?
Elvileg a feladatok megosztása érvényes: a Szövetségi Alkotmánybíróság az alaptörvény színvonala ellen vizsgálja a német jogi aktusokat - az Európai Bíróság (Luxemburg) az európai jogi aktusokat az európai szerződések színvonala ellenére vizsgálja. Karlsruhe azonban mindig fenntartotta a lehetséges "végső ellenőrzést" arra vonatkozóan, hogy az uniós intézmények egyedi esetekben egyértelműen túllépik-e hatáskörüket. Jogi szaknyelvben ez azt jelenti, hogy "ultra vires" módon cselekedhetnek. Ez a fajta teszt forog kockán itt, amikor arról a kérdésről van szó, hogy az EKB megbízatásával ellentétesen finanszírozta-e az államokat. Ha nyilvánvalóan túllépné megbízatását, akkor erre már nem terjedne ki az alaptörvényen keresztül a hatáskörök átruházása az uniós intézményekre. Karlsruhe ugyanakkor mindig azt mondta: ha az „ultra vires” eredményre jutunk, a jogi kérdéseket az EB elé terjesztjük, hogy az európai jogért felelős bíróság kezelhesse a kérdéseket. Ez most megtörtént - először a szövetségi alkotmánybíróság történetében. Más bíróságokon, például a Szövetségi Bíróságon, az ilyen beadványok évek óta bevett gyakorlat. Ugyanígy az EU-államok más alkotmánybíróságainál is.
Ezzel Karlsruhe kapitulál az EB előtt?
Nem az én szempontomból. Ez a nyitottság egyértelmű jele. Évek óta csak az "együttműködési kapcsolatról", a bíróságokról beszéltek, most először komolyodik el. Az EB dönt az európai jogról, így erről törvényesen rendelkezik. Elég szokatlan volt, hogy Karlsruhe ilyen sokáig tartott, az uniós államok más alkotmánybíróságai gyorsabbak voltak. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés a kérdéseivel kihívásnak tekinthető a luxemburgi kollégák előtt is, mivel az a vélemény, hogy az EKB túllépi hatáskörét, meglehetősen világosan megfogalmazódik. Ugyanakkor a bírák a korrekció lehetőségére is rámutatnak, a mottó szerint: "Ez a mi jogi véleményünk, látjuk a lehetőségeit, hogyan lehetne orvosolni, elfogadja-e vagy sem?" Szinte azt a benyomást keltheti, hogy Karlsruhe "igen, de" döntéssel szeretné megtámadni Luxemburgot. Igen, lehet államkötvényt vásárolni, de a következő korlátok kötelezőek. Karlsruhe gyakran hozott ilyen "igen, de" döntéseket akár európai kérdésekben is.
Ami eddig Luxemburgban történt?
Az Európai Bíróság nagy kamara 15 bíróval, a bíróság elnöke, Vasilios Skouris elnökletével 2014. október 14-én megvitatta a jogi kérdéseket az eljárás valamennyi résztvevőjével. Az EKB képviselői beismerték, hogy az OMT program "nem konvencionális" intézkedés, de az EKB megbízatása még mindig kiterjedt rá. A bank szerintük nagy mozgástere volt a monetáris politika folytatásában. Számos felperes is kifejthette álláspontját, köztük a "Mehr Demokratie" egyesület képviselői, Peter Gauweiler, a Bundestag CSU-tagjai és a Baloldali képviselőcsoport tagjai. Hangsúlyozták, hogy az OMT program átlépte a határvonalat az engedélyezett monetáris politika és az európai szerződések által tiltott állami finanszírozás között.
Mi az eddigi időközi eredmény Luxemburgban?
2015. január 14-én a felelős főtanácsnok, a spanyol Pedro Cruz Villalon előadta záró előadását, egy független jelentést, amelynek célja a bíróság ítélethozatalának elősegítése. Cruz Villalon arra a következtetésre jut, hogy az EKB továbbra is megbízatása, az OMT program keretein belül mozog, vagyis nem sérti az európai szerződéseket. Ennek oka: Az OMT program alkalmas és szükséges a veszélyeztetett euróövezet államkötvényeinek kamatlábainak csökkentésére is. A jelentés azonban egyértelművé teszi azt is, hogy az EKB-nak nincs teljesen szabad keze. Mindig ügyeljen arra, hogy ne lépje túl a határt a kormányzat finanszírozásához. Ennek során széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik. Bár a bíróságok gyakorolhatnák az ellenőrzést, Cruz Villalon véleménye szerint ezt csak "jelentős mértékű vonakodással kell gyakorolniuk, mivel hiányzik az EKB ezen a területen szerzett specializációja és tapasztalata".
Konkrétan a főtanácsnok számos feltételt állapít meg, amelyeknek az EKB-nak meg kell felelnie, ha egy napon végrehajtja bejelentését és valóban államkötvényeket vásárol egy válságban lévő országtól.
Például a központi banknak igazolnia kell minden állampapír-vásárlást, és meg kell magyaráznia azokat a különleges körülményeket, amelyek szükségessé teszik egy ilyen "rendhagyó" lépést. A banknak ekkor ki kellene maradnia az adott állam párhuzamos mentési programjaiból, csak akkor minősülne az OMT programnak valutapolitikai intézkedésnek. Az EKB ekkor már nem vehetne részt, mint ez jelenleg a Görögországra vonatkozó "trojka" esetében történik. Végül az EKB-nak is úgy kell eljárnia, hogy az államadósság valós piaci ár alakuljon ki. A kötvényeket ezért az érintett államoknak nem szabad irreális áron "átadniuk" közvetlenül az EKB-nak.
Mennyire fontos a főtanácsnok véleménye?
A főtanácsnok záró előadása egy független jogi vélemény, az EB-re nézve nem kötelező döntési javaslat. Az esetek többségében azonban a bíróság ítélete egybeesik a főtanácsnok véleményével. Nincsenek pontos adatok erről, mert az EB nem vezet ilyen statisztikákat. A Heidelberg professzora, Juliane Kokott, aki szintén az Európai Bíróság főtanácsnokaként dolgozik, 2013-ban úgy becsülte, hogy az esetek nyolcvan százalékában az EB ugyanarra a következtetésre jut, mint a főtanácsnok. Azonban a múltban mindig is voltak olyan kiemelkedő esetek, amelyekben az EB végül más döntést hozott. Ilyen esetek 2014-ben többször is előfordultak, így a meglehetősen magas, 80% -os arányt esetleg kissé lefelé kell módosítani. Vitathatatlan azonban, hogy a záró előadás egy első döntő utalás, amely már az adott ügy fő problémapontjaival foglalkozik. A jogerős luxemburgi ítélet általában néhány hónappal később következik, és ebben az esetben a Szövetségi Alkotmánybíróság által feltett kérdésre is ad végső választ.
Kötelező-e a luxemburgi válasz a BVerfG számára?
Elvileg az EB kötelező erejű döntést hoz az európai jog értelmezéséről, vagyis arról, hogy az EKB megsérti-e az európai jogot vagy sem. A korábbi határozatokban azonban a Szövetségi Alkotmánybíróság többször bejelentette, hogy tartalmi szempontból fenntart egy "utolsó szót", ha az EB Karlsruhe szempontjából ítélkezési gyakorlatával egyszer jelentősen túllépné hatáskörét. Aztán Karlsruhe szempontjából ez már nem terjed ki az alaptörvény szerinti hatáskör-átruházással. A probléma akkor merülhet fel, ha az EB teljesen átengedi az EKB fellépését. Tehát izgalmas kérdés, hogy Luxemburg mennyire reagál a karlsruhei aggodalmakra, és hogy a Szövetségi Alkotmánybíróság végül elfogadja-e a választ Luxemburgtól vagy sem.
Van-e Karlsruhe-nak törvényes eszközei arra, hogy közvetlenül megtiltják az EKB-nak, hogy tegyen valamit?
Nem. Az EB feladata lenne ezért. Karlsruhe-nak lehetősége nyílna egy jogsértés megállapítására, és arra kötelezné a német szereplőket (Bundestag, szövetségi kormány, Bundesbank), hogy a lehető legintenzívebben dolgozzanak az ilyen programok európai szintű leállítása érdekében, ne vegyenek részt a programokban, ne vezessenek be határokat vagy változtassák meg az európai törvényeket. Még a jogsértés felderítése is egyértelmű jelzés lenne az EU egyik legnagyobb donorországától. A bíróság azonban mindig hangsúlyozta, hogy a törvény betartásának ellenőrzésében látja feladatát, de nem alapvető európai politikai döntéseket hoz maga. Ha Luxemburg komolyan veszi Karlsruhe aggályait és bizonyos korlátokat szab az EKB államkötvényeinek vásárlására, Karlsruhe elfogadhatja ezt a választ és elkerülheti a nagy konfliktust.
Milyen különbségek vannak az OMT program és a kötvényvásárlásokról jelenleg folyó vita között?
Az EKB szervei jelenleg az államkötvények megvásárlásáról tárgyalnak az eurózóna deflációjának ellensúlyozása érdekében. Az EKB elvben jogosult kötvényeket vásárolni alapszabálya és az EU-szerződések révén. A jelenlegi beszélgetés és a szóban forgó OMT-program közötti fő különbség a lefutás iránya:
Az OMT programban az EKB mindig is azzal érvelt, hogy a kötvényvásárlásokat figyelembe veszik annak érdekében, hogy továbbra is működőképesek maradjanak. A kamatcsökkentés "első eszköze" gyakran hatástalan volt, mivel az államokat spekulánsok vették célba. A kötvényvásárlások bejelentésével a cél csupán az volt, hogy ismét megadják a kamatcsökkentések súlyát, amelyet az ilyen kamatcsökkentéseknek természetesen van. Ezért végső soron az -engedett- monetáris politikáról van szó. Olyan érv, amelyet sok szakértő nehezen értett meg.
Az EKB valószínűleg könnyebben meg tudja indokolni a kötvényvásárlást a defláció ellensúlyozása céljából, és besorolhatja monetáris politikának. Mert a "mennyit ér a pénz" kérdés a szakértők véleménye szerint sokkal egyértelműbb a - megengedett - monetáris politika területén. Világosan meg lehet különböztetni a tiltott gazdaságpolitikát.
2015. január 15-én azonban az EB illetékes főtanácsnoka indokolt "jogi aktust" követelt az OMT program kapcsán, amellyel kötvényvásárlást hajtanak végre. Az EKB-nak ilyen jogi aktust kell tennie, ha kötvényeket akar más célból vásárolni, például a defláció ellensúlyozására. Nem valószínű, hogy a Kormányzótanács informális döntése e tekintetben elegendő lenne.