Közigazgatási modernizáció a Nyugat - Balkánon az EU bővítésével összefüggésben a
Claudia Vollmer Közigazgatási modernizáció a Nyugat-Balkánon az EU terjeszkedésének kontextusában Albánia, Macedónia és Montenegró kassel egyetemi sajtójának példáján keresztül
Claudia Vollmer Közigazgatási modernizáció a Nyugat-Balkánon az EU bővítésével összefüggésben Albánia, Macedónia és Montenegró kassel egyetemi sajtójának példájával
Jelen munkát a Kasseli Egyetem Gazdaságtudományi Kara a közgazdaságtudományok és társadalomtudományok doktorának (Dr. rer. Pol.) Tudományos fokozatának megszerzésére dolgozatként fogadta el. Lektor: Prof. Dr. Silke Laskowski Prof. Dr. Jürgen Reese Szóbeli vizsga napja: 2014. december 3. Értekezés benyújtása: Közigazgatási modernizáció a Nyugat-Balkánon az EU terjeszkedésének összefüggésében Összehasonlító tanulmány Albánia, Macedónia és Montenegró példáján keresztül A Német Nemzeti Könyvtár bibliográfiai adatai A Német Nemzeti Könyvtár felsorolja ezt a kiadványt. a német nemzeti bibliográfia; részletes bibliográfiai adatok az interneten érhetők el a http://dnb.dnb.de címen. Zugl.: Kassel, Univ., Diss. 2014 ISBN 978-3-86219-916-7 (nyomtatott) ISBN 978-3-86219-917-4 (e-könyv) DOI: http://dx.medra.org /10.19211/kup9783862199174 URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0002-39174 2016, Kassel University Press GmbH, Kassel www.upress.uni-kassel.de Németországban nyomtatva
Tartalomjegyzék 5.3.5. Az adminisztratív modernizációs feladatok a vizsgált országokban. 214 5.3.6. Kapacitásproblémák. 216 5.4. Az adminisztratív fejlődés és az EU-csatlakozás kilátásai 219 6. Záró megfontolás 223 6.1. Következmények az uniós finanszírozási eszközökre. 229 6.2. Lehetséges stratégiák. 230 Hivatkozások 233 A. függelék: Kérdőíves uniós tisztviselők, bővítési szakértők 253 B. függelék: Interjúk az EU tisztviselőivel, bővítési szakértőkkel 255 C. melléklet: Kérdőíves közigazgatási reformszakértők 284 D. melléklet: Interjúk a közigazgatás reformjának szakértőivel 286 E. melléklet: Áttekintés Interjúk 308 F. melléklet: Négy központi politikai-adminisztratív hagyomány 309 iii
Az 1.1. Ábrák felsorolása. Az európai közigazgatási hagyományok áttekintése. 12 2.1. Az europeizálódás és a feltételrendszer kutatásának áttekintése. 33 3.1. Az EU-csatlakozás fázismodellje. 40 3.2. Felmérés az EU bővítéséről az EU tagállamaiban. 44 3.3. Az ikerintézményi projektek (beleértve az ikerintézményi projekteket is) megoszlása szektoronként 70 4.1. A párt hatása a szocialista Jugoszláviában. 104 4.2. Az Oszmán Birodalom befolyása a Balkánon 1912-ben. 113 4.3. Montenego térképe. 126 4.4. Macedónia térképe. 137 4.5. Albánia térképe. 146 5.1. Az interjúhelyzetek kommunikációs jellemzői. 175 5.2. Az interjú értékelési eljárásainak áttekintése a társadalomtudományokban. 178 iv
A táblázatok felsorolása 3.1. A szerződések története az Európai Közösség felé. 38 3.2. Korábbi EU-bővítések. 42 3.3. A közösségi vívmányok fejezetei. 45 3.4. Az EU közeledésének helyzete a vizsgált országokban. 65 3.5. Az ikerintézményi projektek aránya a technikai segítségnyújtásban (TA) összesen 2005 2008, országonként. 69 3.6. Többéves indikatív pénzügyi keret, 2011, 2013, transznacionális. 73 3.7. IPA 2007-13 átmeneti segély és intézményépítés (euróban). 74 3.8. Az Újjáépítési Ügynökség (EAR). Adományok 2007. július végéig. 78 3.9. A közép- és kelet-európai adminisztráció korszerűsítésére irányuló PHARE-projektek értékelése. 80 3.10. KÁRTYÁK Albániába, Macedóniába (2002–2006) és Montenegróba (2005–2006) elosztások ágazatonként, millió euróban. 83 4.1. A Szerb, Horvát és Szlovén Királyság lakosságának aránya 95 4.2. Senior köztisztviselők a Jugoszláv Királyságban. 98 4.3. A vizsgált országok történelmi hatásainak áttekintése 123 4.4. Gazdasági adatok Montenegró 2007-2010. 127 4.5. Macedónia gazdasági adatai 2007–2010. 138 4.6. Gazdasági adatok Albánia 2007–2010. 147 4.7. Az uniós haladásról szóló jelentések az adminisztratív fejleményekről. 157 4.8. A közigazgatási fejlődés sematikus ábrázolása a vizsgált országokban. 165 5.1. Interjú típusok a kvalitatív társadalmi kutatásban. Kr. E. 169
1. Az EU-csatlakozás mint lehetőség az értékelésben. Az ötödik fejezet fő részében a szakértői interjúk eredményeit ugyanúgy mutatjuk be és elemezzük, mint a tárgyalt témákat. A vizsgálat általános eredményét a hatodik fejezet foglalja össze és értelmezi. 21.
2. Az európai politikai változások kutatási megközelítései 2.1. Ábra: Az europeizálódás és a kondicionalizálás kutatásának áttekintése Forrás: Huszák 2005: 75 alapján. Ez a séma mutatja be az europeizálódási és feltételrendszeri kutatás beágyazódását az integrációs kutatás, kutatás átfogó elméleti koncepcióiba az intézményi változásokról és az átmenet kutatásáról. Moravcsik és Vachudova aszimmetrikus egymásrautaltságot feltételez a tagjelölt ország és az EU között. Pozitív feltételesség mellett a tagjelölt országok nemzeti politikájuk adaptálásának politikai költségeit alacsonyabbra becsülik, mint az EU-ból való esetleges kizárás és az ezzel járó hátrányok (vö. Moravcsik/Vachudova 2003: 44). 33
2. Az európai politikai változások kutatási megközelítései Az adminisztratív modernizáció témája elesik, nem része a vívmányoknak, ezért viszonylag kevésbé feltételes. Mindazonáltal az adminisztráció struktúrájával és korszerűsítésével olyan politikai kritériumok foglalkoznak, mint például: az éves előrehaladási jelentésekben világossá válik. Ebben a tekintetben a feltételességi kutatás alkalmazható a tagjelölt országok adminisztrációjának modernizációjára is, és értékes információkkal szolgálhat. A tanulmány következő szakaszában ezért az EU bővítésének gyakorlati vonatkozásait áttekintésben mutatjuk be, mindegyik kapcsolódva az adminisztráció fejlesztésének és a közigazgatás modernizálásának témájához. A munka további folyamán meg kell vizsgálni, hogy az adminisztráció korszerűsítése milyen jelentőséggel bír az EU számára a bővítési stratégia során, és hogyan történik az adminisztráció modernizációja a bővítési politikában. 36
3. Az EU terjeszkedésének alapjai A koordinációért, a rendszeres jelentéstételért és a közvetlen főigazgatóságokkal és az Európai Tanács munkacsoportjaival való szoros együttműködésért felelős terjeszkedés (vö. Summa 2008: 13). Az EU tagjelölt országbeli küldöttségének szintén fontos szerepe van a brüsszeli Európai Bizottság és a tagjelölt országok közötti koordinációban. Az EU-hoz való csatlakozás előtt különféle szakpolitikai területekről tárgyalnak a teljes közösségi vívmányok elfogadásának biztosítása érdekében. Ez egy felvételi feltétel. Az elfogadás előtt a vonatkozó szerződést a tagállamokban meg kell erősíteni az erre a célra előírt eljárás alkalmazásával. Végül az Európai Parlamentnek meg kell adnia jóváhagyását (vö. Európai Bizottság 2007: 6f). A tagjelölt országokban a csatlakozási folyamattal kapcsolatos munkát általában egy meglévő minisztérium egyik minisztere vagy egy kifejezetten a bővítési folyamat számára létrehozott minisztérium koordinálja (vö. Summa 2008: 14). A bővítési folyamat szakaszait a következő ábra mutatja: 39
3. Az EU terjeszkedésének alapjai 3.1. Ábra: Az EU csatlakozás fázismodellje Forrás: Wessels 2008: 449. alapján. A diagram bemutatja a felvétel teljes folyamatát az egyes szükséges lépésekben. Három fő szakasz van: a kezdeményezés, a tárgyalások és a megerősítés szakasza. Az ebben a munkában vizsgált három ország tervezett EU-csatlakozását jelenleg az előcsatlakozási stratégia és az éves jelentések végrehajtása és feldolgozása jellemzi (a rendszer előrehaladási jelentéseként említik). 40
3. Az EU bővítésének alapjai 3.2. Ábra: Felmérés az EU bővítéséről az EU tagállamaiban Forrás: Eurobarometer 2009: 20. 1 A következő kérdést tették fel az EU tagállamaiban: Ha az EU új tagokat fogad be a jövőben eldöntené, melyik két témát (a megadott listából) kell figyelembe venni? 3.1.3. Politikai feltételrendszer a felvételi eljárásban A tagsággá váláshoz egy országnak el kell fogadnia az Unió teljes közösségi vívmányát (acquis communautaire), vagyis át kell vennie a nemzeti jogba. Az Európai Közösségek és az Európai Unió teljes joga a „közösségi vívmányok” kifejezés alá tartozik. Körülbelül 15 000 jogi aktus létezik csaknem 100 000 nyomtatott oldalon (2008-ban). A közösségi vívmányokat, amelyeket 1973 óta 31 tematikus fejezetre osztottak fel, az utolsó bővítési hullám lezárása után 35 fejezetre átszervezték (vö. Summa 2008: 14). 1 Az Eurobarometer egy közvélemény-kutatás az EU-országokban, amelyet az Európai Bizottság rendszeres időközönként készített. Mindig ugyanazokat a szokásos kérdéseket, valamint a különböző témákra vonatkozó változó kérdéseket teszik fel. 44.
3. Az EU bővítésének alapjai Az ikerintézményi együttműködést - amelyet különösen az adminisztratív fejlesztés szempontjából optimális eszköznek tekintenek - meglehetősen óvatosan használták a vizsgált országok számára, legalábbis 2008-ig. 3.3. Ábra: Testvérvárosi projektek (beleértve az ikerintézményi fényt is) megoszlása szektoronként Forrás: EPEC 2011: 8. A grafika azt mutatja, hogy a bel- és igazságügy az összes testvérvárosi és ikerintézményi projekt 25% -át tette ki. Ha ez átkerül a vizsgált országokban a 2005–2008-as évek során végrehajtott projektekre (lásd a 3.5. Táblázatot), akkor vizsgált országonként legfeljebb 3 projekt van, amelyeket a Bel- és Igazságügyi Osztályhoz rendelnek. Feltételezhető, hogy ezek nem mind adminisztratív korszerűsítési projektek voltak, mivel az igazságszolgáltatási rendszer korszerűsítése is ebbe a kategóriába tartozik. A vizsgált országok esetében elmondható, hogy az ikerintézményi együttműködést, az adminisztratív modernizáció szempontjából különösen megfelelőnek tartott eszközök egyikét, csak korlátozott mértékben használták, legalábbis a 2005-2008 közötti időszakban. 70
3. Az EU bővítésének alapjai IPA IV: IPA V: Humánerőforrás-fejlesztés (csak a csatlakozó országok számára) Vidékfejlesztés (csak a csatlakozó országok esetében) Az I. és II. Komponenst maga a Bizottság vagy a Bizottság kedvezményezett országbeli küldöttségei irányítják. A III – V. Alkotóelemek csak a csatlakozó országok rendelkezésére állnak, és a megfelelő adminisztratív struktúrával rendelkező kedvezményezett országokban a strukturális alapok támogatásának elveivel összhangban kerülnek feldolgozásra. Az adminisztráció felállítása és korszerűsítése az intézményépítés, vagyis az IPA I alá tartozik, és az IPA programból finanszírozható a vizsgált három országban. Az egyes országok projektjeinek finanszírozása mellett transznacionális programok is megvalósíthatók az IPA keretében. Az alábbi táblázat a transznacionális programok szektoronkénti pénzügyi tervezését mutatja: 72
3. Az EU bővítésének alapjai 3.9. Táblázat: A Közép- és Kelet-Közép-Európában végrehajtott adminisztratív korszerűsítéshez szükséges PHARE-projektek értékelése Szám szerint Hatékonyság átlaga Hatás átlag Hatás projektek Ország Észtország 3 2,3 2,3 2 1,7 2,1 Lettország 9 3,6 3,2 2,9 2,3 3 Litvánia 10 2,7 2,1 1,8 1,5 2 Lengyelország 15 3,8 3,5 2,3 2,1 3 3 Szlovákia 3 3 2,7 2.7 2.3 2.7 Projekt típusok Jogi és szervezeti reformok 30 3.3 2.9 2.3 1.9 2.6 Továbbképzés/képzés 5 3.6 3.4 3.2 3 3.3 Informatika 5 3, 2 2,8 1,8 1,6 1,6 2,4 Támogatásban részesülők Központi Vezetőség 18 2,9 2,1 1,8 1,7 2,1 Helyi Vezetés 13 3,7 3,7 2,8 2,2 3, 1 Helyi és központi ügyvezetõ 6 3,5 3,5 2,5 2,2 2,9 Parlament 3 3,7 3,7 2,7 2,7 3,2 Átlagos (összes projekt) 40 3,3 3 2, 3 2 2,6 1 (nagyon rossz), 2 (meglehetősen rossz), 3 (megfelelő), 4 (jó), 5 (nagyon jó) Forrás: IPS 1999: 96 (saját fordítás angolból). Ez a táblázat azt mutatja, hogy a legtöbb projekt, a közszolgálat jogi és szervezeti reformjai (30 projekt) nem voltak kellően fenntarthatóak. 80
4. A Nyugat-Balkán kezdeti helyzete 4.2. Ábra: Az Oszmán Birodalom befolyása a Balkánon 1912-ben Forrás: http://de.wikipedia.org/w/index.php?title=atei:balkan_1912.svg (hozzáférés: 2012. augusztus 22.) . 4.1.5.2. Az államot 1912-ben alapították 10 A második balkáni háborút lezáró bukaresti szerződésben a vezető hatalmak meghatározták Albánia határait. Az oszmán uralom alatt álló majdnem 500 év után, 1912. november 28-án az albán nemzetállam megalapítása a nagyhatalmak érdekeit szolgálta. Tekintettel az Oszmán Birodalom hatalomvesztésére, ellensúlyt kell teremteni a szláv terjeszkedés ellen (vö. Biberaj 1999: 18). A balkáni országok és szövetségeseik közötti konfliktus nemzetközi konferencia útján történő rendezésével először ismerték el a független Albániát. A szétválasztás 10 Vö. Vollmer 2007: 10. 113
4. A Nyugat-Balkán és a Nyugat-Balkán kezdeti helyzete hároméves fennállást követően bársonyos válással zárult, amelynek során a közös állam nem tudta elkapni lakosságának képzelőerejét (Noutcheva 2007: 3). Montenegró földrajzi elhelyezkedése a következő fővárosi Podgorica (korábban Titograd) és a történelmi főváros Cetinje térképén látható. 4.3. Ábra: Montenego térképe Forrás: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/0f/ Montenegro_de.png (hozzáférés: 2013.10.10.). Montenegró lényegében hegyvidéki tájakból áll, de hozzáférést biztosít a Földközi-tengerhez is. A tengerparti régió nagyon turisztikai. Közvetlen szomszédos országok Albánia, Koszovó, Szerbia és Bosznia-Hercegovina. 126.
4. A kiinduló helyzet a Nyugat-Balkánon 4.4. Ábra: Macedónia térképe Forrás: http://commons.wikimedia.org/wiki/ Fájl: Macedonia-CIA_WFB_Map.png (hozzáférés: 2013.10.10.). A térkép Macedónia földrajzi elhelyezkedését mutatja, mint a tengerhez nem hozzáférhető országot. A főváros Szkopje. Macedóniának öt közvetlen szomszédja van: Szerbia, Bulgária, Görögország, Albánia és Koszovó. Az ország területe 25,713 km 2, és alig több mint 2 millió lakosa van (vö. Ramet 2011: 785). 4.3.2.1. A macedón kormányzati rendszer alapvető jellemzői a parlamentáris demokrácia. Az államfő az elnök, akit a nép öt évre választ, de jóval kevesebb hatalommal rendelkezik, mint a miniszterelnök. Az elnök kinevezi a parlamentben a többséggel rendelkező párt vagy koalíció miniszterelnökét. A Parlamentnek 123 tagja van, akiket arányos képviselet mellett választanak meg (vö. EBESZ/ODIHR 2011: 2). A 18 minisztérium egyike felelős a 137 végrehajtásáért
4. A kiindulási helyzet a Nyugat-Balkánon 4.5. Ábra: Albánia térkép Forrás: http://de.wikipedia.org/wiki/daten:albanianmapshqip.png (hozzáférés: 2013.10.10.). Ebből a térképből látható, hogy Albániának hosszú tengerpartja van a Földközi-tengeren. Ez azonban még nincs teljesen kidolgozva a turizmus számára. Albánia területe 28 748 km 2, és körülbelül 3,2 millió lakosa van. A főváros Tirana. Albánia közvetlen szomszédjai Görögország, Macedónia, Koszovó és Montenegró. 4.3.3.1. A kormányzati rendszer alapvető jellemzői Az 1991-es első szabad választások óta Albánia parlamenti köztársaság, központi kormányzattal és helyi önkormányzati struktúrákkal. A törvényhozás az Albán Köztársaság Közgyűlése, amelynek 140 tagját négyévente választják meg. Az államfő az az elnök, amelyet a parlament öt évre választ. A parlament előtt felelős kormányt a miniszterelnök vezeti. Ez kinevezi azokat a minisztereket, akiket az elnöknek meg kell erősítenie. A jelenlegi alkotmányt 146. november 28-án fogadták el
4. A Nyugat-Balkán kezdeti helyzete Ezen államok esetleges EU-csatlakozásának további eljárását illetően továbbra is kérdéses, hogy az EU hogyan javíthatja az adminisztratív fejlődés támogatását. Érdekes mind az EU eddigi munkájának értékelése a vizsgált országok közigazgatás-fejlesztése terén, mind a közigazgatás jövőbeni támogatására vonatkozó javaslatok. Ezeket a kérdéseket az ennek megfelelően dolgozó szakértőkkel készített interjúk során kell tisztázni. Az interjú kérdéseit a munka korábbi ismeretei alapján dolgoztuk ki. 168
5. Szakértői felmérés az adminisztratív fejlődésről tipológia szerint: 5.1. Ábra: Interjúhelyzetek kommunikációs jellemzői Forrás: Bogner/Menz 2002: 63. Ebből a táblázatos áttekintésből egyértelmű, hogy az interjúkészítő egy vagy több szerepet vállal az interjú helyzetében, vagy az interjúalany 175
5. Szakértői felmérés az adminisztráció fejlesztéséről 5.2. Ábra: Az interjú értékelési eljárásainak áttekintése a társadalomtudományban Forrás: Gläser/Laudel 2010: 44. Az ábra bemutatja a társadalomtudományokban alkalmazott négy fő módszert az interjúk értékelésére. A szabad értelmezések elterjedtek a kutatási gyakorlatban, de fennáll annak a veszélye, hogy az eredményeket nem lehet reprodukálni. Ehhez a megközelítéshez alig vannak eljárási szabályok. A hallgatólagos kódolásról kritikusan beszélnek (vö. Hopf 1982: 316). A szekvenciaelemzési eljárás során a szövegekben szereplő állítások közötti tematikus és időbeli összefüggéseket elemzik. A legfontosabb módszerek a narratív elemzés és az objektív hermeneutika. A Schütze-narratív elemzés az elrendezést és az összefüggést veszi figyelembe 178