Az Európa Tanács és Oroszország - SWP
A hitelesség következetes döntéseket igényel
Régiók:
Tárgyak:
Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 2014-ben visszavonta Oroszország szavazati jogát. Azóta az orosz delegáció megtagadta a közgyűlésben való részvételt. Júniusban két év telt el, amelyben az ország abbahagyta pénzügyi hozzájárulásait. Legkésőbb ettől az időponttól a Miniszteri Bizottságnak kell foglalkoznia az üggyel. Oroszország olyan feltételeket állított fel, amelyeket teljesítésének szeretne látni annak érdekében, hogy ismét eleget tudjon tenni tagsági kötelezettségeinek. Ellenkező esetben az ország azzal fenyeget, hogy elhagyja a szervezetet. Ahelyett, hogy Oroszországot eddig befogadta volna, az Európa Tanácsnak következetesen követnie kell elveit, és készen kell állnia a politikai és pénzügyi költségek viselésére.
Oroszország 1996-ban került be az Európa Tanácsba. A helyzet akkor is minden volt, csak nem könnyű. Mivel az orosz vezetés tettei az első csecsenföldi háborúban aggodalmat keltettek, a csatlakozás elmaradt. Bár Oroszország 1998 májusában ratifikálta az emberi jogok európai egyezményét, az alapvető emberi jogok megsértése továbbra is komoly probléma. 23 év tagság után Oroszország továbbra is a teljes ellenőrzési folyamat alá tartozik, amely magában foglalja a Parlamenti Közgyűlés (PA) által kinevezett egyének rendszeres látogatásait és jelentéseit. Ezekben az években az Emberi Jogok Európai Bíróságához (EJEB) benyújtott panaszok száma nem csökken. A jogalapok ugyanazok maradnak, mert a Kreml nem foglalkozik az orosz jogrendszer mögöttes strukturális problémákkal.
A probléma az elmúlt években súlyosbodott. Az emberi jogi helyzet a Krímben jelentősen romlott azóta, hogy Oroszország 2014 márciusában a nemzetközi jogot sértve annektálta a félszigetet. Egy 2015 decemberében elfogadott törvény lehetővé teszi az orosz alkotmánybíróság számára, hogy figyelmen kívül hagyja az EJEB ítéleteit, ha azokat az orosz alkotmánnyal összeegyeztethetetlennek találja. Ez már többször megtörtént, nevezetesen az úgynevezett Jukos-ítélet esetében is, amely szerint az orosz államnak 1,9 milliárd eurónak megfelelő összeget kellett volna fizetnie a kihalt Jukosz olajcég volt részvényeseinek.
A Krím annektálására és a Donbászban történt orosz beavatkozásra reagálva az Európa Tanács PF-je 2014 áprilisában felfüggesztette az orosz küldöttség szavazati jogát. Noha joga volt továbbra is részt venni a vitákban és a legtöbb bizottságban, a küldöttség azóta visszavonult az összes Elsődleges testületből. Ennek eredményeként a PEM keretében az orosz féllel folytatott párbeszéd lehetetlenné vált.
2017 júniusában Oroszország is felhagyott az Európa Tanács munkájához való hozzájárulása befizetésével. Mivel az intézmény költségvetésének jó hét százaléka hiányzik, az eredmény jelentős törlések, amelyeknek hosszú távú hatása van. Például az Európa Tanács ifjúsági munkáját vége fenyegeti. Ha egy tag két évig nem fizet, a Miniszteri Bizottság felülvizsgálatot tervez, amelyen mind a 47 tagállam képviselteti magát. Különösen fontos megfontolni, hogy Oroszország tagsága fenntartható-e és milyen feltételek mellett.
Arcmegtakarító ajánlatok
Az orosz fél által tett lépések inkább fenyegetést jelentenek, mintsem párbeszédet kínálnak. Mindazonáltal az Elsődleges arra törekedett, hogy megtalálja a módját, hogy Oroszország visszatérjen az Elemi helyére, miközben arcát mentse. A legjelentősebb egy reformjavaslat volt, amely enyhítette volna a szavazatok jövőbeli visszavonásának következményeit, és sokkal megnehezítette volna az Elsődleges küldöttség éves akkreditációjának elutasítását. A 2018. októberi Elsődleges heves vita után a reformdokumentumot visszautalták a megfelelő bizottsághoz. Utóbbi aztán úgy döntött, hogy ezentúl a szavazatok visszavonása nem vonatkozik a bírák vagy a főtitkár megválasztására. Ez utóbbi pont releváns, mivel 2019 júniusában új főtitkárt választanak.
Az orosz vezetés nem megfelelőnek utasította el a bizottság döntéseit. Követeli szavazati jogának teljes visszaállítását, valamint garanciát arra, hogy ezeket a jogokat a jövőben már nem lehet visszavonni. Más szavakkal, a Kreml ragaszkodik a PA eljárási szabályainak alapvető megváltoztatásához. Eddig ezt különösen elkötelezett küldöttségek akadályozták meg, akik nem hajlandók találkozni az orosz delegációval: mindenekelőtt Ukrajnából, de Litvániából és Lengyelországból is.
2019 áprilisában a második kísérlet abból állt, hogy egy tagállammal szembeni szankciók kivetésének eljárását úgy kell strukturálni, hogy több szereplőt (PA, Miniszteri Bizottság, főtitkár) kell bevonni. Ez jelentősen időigényesebbé és unalmasabbá teszi az orosz PV delegációjának új akkreditációs kísérlet miatt történő szankcionálását. A végül elfogadott állásfoglalás előírta, hogy az új mechanizmus csak további eljárási lehetőséget kínál, nem pedig a jelenlegi eljárás helyettesítését. Az állásfoglalás pontos következményei még mindig nem tisztázottak, és témának kell lenniük a külügyminiszterek május 16–17-i helsinki találkozóján. Eközben a Duma Nemzetközi Ügyek Bizottságának elnöke, Leonyid Slutszkij azt mondta, hogy a fenti állásfoglalás előkészítheti az utat az orosz küldöttség visszatéréséhez a PA-hoz. Ez azonban csak akkor lenne kérdéses, ha a PV eljárási szabályainak megváltoztatása biztosítaná, hogy a nemzeti küldöttségeket a jövőben már ne lehessen szankcionálni.
Érvek az orosz kirekesztés mellett és ellen
A kiút megtalálásának egyik kísérlete sem volt sikeres eddig. Május közepén a Miniszteri Bizottság az orosz tagság kérdésével foglalkozik. Folytathatja a módját annak meggyőzésére, hogy Oroszország visszatérjen vállalásaihoz; de jelezheti azt is, hogy kész az orosz kirekesztést kezdeményezni az Európa Tanács alapokmányának 8. cikke alapján.
Lényegében két, egymással versengő nézet létezik arról, hogy Oroszországnak meg kell-e maradnia az Európa Tanácsban, és milyen következményekkel jár: az egyik az Oroszországra gyakorolt következményekre összpontosít, a másik pedig a szervezetre gyakorolt következményeket hangsúlyozza.
Az orosz civil társadalom aktív részei hevesen érvelnek azért, hogy hazájuk maradjon az Európa Tanácsban. Aggódnak amiatt, hogy az emberi jogi helyzet jelentősen romlana egy kilépés esetén, mert Oroszországot már nem kötné az emberi jogok európai egyezménye. Véleményük szerint az Európa Tanács Oroszország nélkül fogyna és befolyásolna. Végül attól tartanak, hogy Oroszországban újra bevezetik a halálbüntetést.
De legfőbb gondjuk az EJEE-nek Oroszországra gyakorolt befolyásának elvesztése. Az EJEB fontos lehetőséget kínál az orosz állampolgároknak az országon kívüli független bírósághoz fordulni, amely rendszerint igazságot is ad nekik. Ha Oroszországnak el kellene (hagynia) az Európa Tanácsot, nemcsak a strasbourgi jogi folyamatot akadályoznák, hanem az orosz jogászok és bírák számára is sokkal nehezebb lenne az EJEB ítéleteire hivatkozni az ítélkezési gyakorlatban és a védelemben. A veszteség a jogi képzésben is érezteti magát.
Ezeket az aggodalmakat komolyan kell venni, de egy olyan érvelésből fakadnak, amely túlságosan egyoldalúan az oroszországi helyzetre irányul. Tágabb perspektívában még nagyobb horderejű veszélyek láthatók. Az Európa Tanácsban és az Európa Tanács felé tanúsított magatartásával Oroszország megmutatja, hogy aktívan dolgozik a szervezet alapelveinek gyengítésén. Az orosz küldöttség inkább a nyilatkozatok készítésének platformjaként használta a PA-t, mint egy konstruktív párbeszéd lehetőségeként. Ezenkívül főleg Oroszország kritikájának enyhítésével foglalkozott. Az orosz küldöttség szövetségre lépett másokkal, hogy elkerülje a kritikát. Ez a magatartás aláássa a PA azon képességét, hogy szabványokat és normákat állítson fel fontos demokratikus és jogállamisági kérdésekben.
Az elmúlt években Oroszország továbbra sem hajlandó teljesíteni vállalt kötelezettségeit. A fent leírtak szerint nemcsak arról van szó, hogy Oroszország évekig nem hagyja abba az emberi jogok megsértését, hanem egyre inkább arról is, hogy figyelmen kívül hagyja az intézményi szabályokat vagy megváltoztatja azokat saját javára. Ha az Európa Tanács tolerálja ezt a magatartást, akkor megkérdőjelezi annak hitelességét. Ez annál is súlyosabb, mivel jelenleg a demokratikus elveket és a jogállamiságot más európai országokban is egyre inkább veszélyeztetik. Az Európa Tanácsnak mint páneurópai intézménynek, amely ezen elvek garanciavállalójaként tekint, egyértelműen és határozottan támogatnia kell a demokráciát és a jogállamiságot.
Amennyiben Oroszország számára mentességet kell létrehozni, vagy az országnak sikerül megváltoztatnia az Európa Tanács szabályait oly módon, hogy kötelezettségei megszegése büntetlen maradjon vagy normálissá váljon, ennek dominó hatása lesz. Ilyen módon más tagállamokat is becsapnak, hogy figyelmen kívül hagyják kötelezettségeiket. Végül is Oroszország messze nem az egyetlen problémás tagállam. Külön meg kell említeni Azerbajdzsánt, amelynek küldöttsége korrupciós botrányba keveredett, amelyben a PA többi tagja is érintett volt, valamint Törökországot, ahol az emberi jogi helyzet egyértelműen romlott az elmúlt években. Törökország önkéntes státusszal rendelkezik, mint nagyfizető (nagy fizető) megszűnt és rendes közreműködővé vált. Bár ez összhangban van vállalásaival, további nyomást gyakorol az Európa Tanács költségvetésére.
Mint látható, az orosz magatartás tolerálásának legsúlyosabb következménye az Európa Tanács számára a hitelesség nagy vesztesége lenne, amelynek következményei lennének a szervezeten belül és kívül egyaránt. Ez a fejlődés együtt járna a demokratikus elvek és a jogállamiság fenyegető eróziójával, amely előbb-utóbb megkérdőjelezheti az Európa Tanács létét.
Ha szükséges, tegye meg Oroszország nélkül
Oroszország reakciója a korábbi ajánlatokra, hogy arcát kímélve teljesítse kötelezettségvállalásait, azt jelzi, hogy képviselői nagy tétet játszanak. Tudja, hogy az érintett szereplők közül sokan el akarják kerülni az orosz kilépést, köztük az Európa Tanács főtitkára, Thorbjørn Jagland. Mint az Európa Tanácsban maradás ára, Oroszország ezért jelentős engedményekre számít, különösen a PA-ban szavazati jogait illetően. Nincs jele annak, hogy a Kreml hajlandó lenne megváltoztatni az akkor szankcionált viselkedést. Inkább az orosz fél olyan helyzetet szeretne teremteni, amelyben kötelezettségei természetes teljesítése (különösen a járulékok rendszeres befizetése) kompromisszumnak tűnik. Az orosz vezetés általában vonakodik elhagyni azokat a nemzetközi formátumokat, amelyek bizonyos presztízset közvetítenek és "a klub tagja" státuszt adnak. Ebben az esetben azonban nem zárható ki, hogy Oroszország saját kezdeményezésére elhagyja az Európa Tanácsot, mivel a tagságot a moszkvai vezetés magatartásának fokozódó kritikája kíséri. Az orosz fél azonban még nem adta fel erőfeszítéseit annak érdekében, hogy az Európa Tanács megfeleljen feltételeinek.
Ha Oroszország nem hagyja el az Európa Tanácsot, akkor elvi döntés születik. Közelebb kerül Oroszországhoz, vagy a kirekesztés irányába halad? Országuk tagságának megszüntetése komoly veszteséget jelentene az orosz társadalom fontos részeinek. Számukra rendkívül fontosak a kapcsolatok a külföldi szereplőkkel, akik támogatják őket az emberi jogokért és a demokráciáért folytatott küzdelemben. Különösen, ha elveszítenék az EJEE-hez való hozzáférést, az rendkívül fájdalmas lenne az orosz állampolgárok számára.
Azok a veszélyek azonban még nagyobbak, amelyek Oroszországnak az Oroszország által diktált feltételekkel történő megmaradásával járhatnak. Ha valaki engedne az orosz félnek, akkor ezentúl még hatékonyabban alááshatná a szervezet normáit és alapelveit. Az Európa Tanács folyamatos gyengülése (nemcsak Oroszország részéről) idővel az orosz civil társadalom által említett előnyöket is tönkretenné, amelyeket az orosz tagság folytatása magával hoz. Ennélfogva inkább német és páneurópai érdeknek kell lennie az Európa Tanács és elveinek megerősítése, még akkor is, ha ez Oroszország tagságáról való lemondást jelentené.
Az Európa Tanácsnak ezért már nem kellene további ajánlatokat kidolgoznia, ehelyett növelnie kell az Oroszországra nehezedő nyomást, hogy komolyan vegye a szervezet tagjaként vállalt kötelezettségeit és tartsa be annak szabályait. Németországnak és az EU többi tagállamának - például Franciaországnak, amely május közepén hat hónapig elnököl a Miniszterek Bizottságának - együtt kell nyilatkoznia arról, hogy hajlandó magasabb hozzájárulást fizetni, hogy az Európa Tanácsnak ne kelljen fontos programokról lemondania Oroszország kilépése esetén. Az Európa Tanács hitelességének elsőbbséget kell élveznie az egyetlen állam tagságával szemben. Ebben a tekintetben a Miniszterek Bizottságának készen kell állnia arra, hogy szükség esetén kezdeményezze Oroszország kizárását a szervezet egészének védelme és megerősítése érdekében.
Dr. Susan Stewart a kelet-európai és eurázsiai kutatócsoport kutatója.
A hír tükrözi a szerző véleményét.
Az SWP-Aktuell belső ellenőrzési folyamatnak, tényellenőrzésnek és szerkesztésnek van alávetve. Az SWP minőségbiztosításával kapcsolatos további információk az SWP weboldalán találhatók: https: // www. swp-berlin.org/ueber-uns/ qualitaetssicherung/
Alapítvány Tudomány és Politika
Német Nemzetközi Politikai és Biztonsági Intézet